Las Fiscalías como herramientas de protección de los intereses ambientales generales
Por Juan Sebastián Lloret, abogado y Procurador – Universidad Nacional de Córdoba / Profesor Universitario en Ciencias Jurídicas – Universidad Nacional de Salta / Master en Derecho Ambiental – Universidad del País Vasco (UPV-EHU) – España / Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales – Universidad Nacional de Córdoba Actualmente es Secretario Relator del Colegio de Gobierno especializado en Medio Ambiente e Intereses Difusos por concurso público de antecedentes y oposición – Procuración General – Ministerio Público de Salta. Profesor Universitario de Derecho Ambiental de grado y posgrado. Consultor externo del Programa ONU para el medio ambiente y del CEJA/OEA para litigación ambiental
Repasamos cómo ha sido el devenir de las fiscalías ambientales en la Argentina. En el año 1995, un año después de nuestra reforma constitucional, se reúne en Entre Ríos el Consejo Nacional de Fiscales Generales, y resuelven intensificar el accionar de los órganos del Ministerio Público en el marco de su competencia para que no sea ilusorio el derecho que tienen todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano, etc., conforme está consagrado en el artículo 41 de la Constitución Nacional.
Es decir, nuestras cabezas organizativas tomaron la decisión de que el Ministerio Público iba a comenzar a enterarse de las cuestiones ambientales. No obstante, lo que vimos de ese tiempo a esta parte es la creación de Fiscalías Ambientales esencialmente vinculadas a la materia penal. La Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra el Medio Ambiente (UFIMA) a nivel federal en el año 2006, la UFEMA en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2016) y la Unidad Fiscal de Delitos Ambientales y Especiales de Neuquén (2018).
En el año 2008 en la Argentina a instancias de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA/ORPALC) y la Unidad Fiscal Medio Ambiental de Argentina (UFIMA) con la asistencia técnica del Instituto el Derecho por un Planeta Verde de Argentina/Fundación Justicia para Todos, se organizó el Taller Regional Sobre Fiscalías Ambientales, y allí se establecieron las siguientes conclusiones:
1. Fortalecer institucionalmente las fiscalías ambientales.
2. Conceder mayor autonomía política, financiera y administrativa.
3. Disponer de peritos técnicos especializados en las diferentes áreas ambientales.
4. Atribuir un ámbito de competencia lo suficientemente amplio, a los fines de que las unidades fiscales ambientales se ocupen con efectividad, no solamente de la investigación y persecución del delito penal ambiental, sino también en acciones de amparo y otros procesos de protección ambiental de carácter preventivo o en procedimientos anticipatorios de defensa del medio ambiente (acción civil pública).
5. Amplia competencia en defensa del orden público ambiental y de los intereses de la sociedad en la tutela del medio ambiente.
6. En materia penal ambiental:
• No solo coadyuvar en la investigación sino también constituirse en titular de la acción penal ambiental.
• Crear tipos penales ambientales mediante la modificación del código penal o por ley penal ambiental con figuras específicas.
• Intervenir en la etapa de prevención (tutela civil inhibitoria) y en la de recomposición del daño ambiental colectivo.
• Velar por el orden público.
7. Propiciar una unidad fiscal con fiscalías en materia penal, civil, por vía de amparo que actúe en el ámbito de la prevención y la recomposición.
8. Se considere la necesidad de crear órgano jurisdiccional especializado en temas ambientales.
En definitiva, lo que se intenta es crear una organización que contenga elementos de cientificidad más amplias competencias para atender a la conflictividad. En este orden, empiezan a aparecer algunas organizaciones fiscales en la Argentina que tienen este sentido de trabajo. Por ejemplo, la Fiscalía de Investigación Rural y Ambiental de la provincia de Corrientes, agrega la promoción de los derechos colectivos o difusos ambientales. Ha empezado a emprender acciones de tipo civil y a obtenido sentencias relacionadas a basurales. Entonces veo que está avanzando esta competencia integral.
El punto de quiebre es la ratificación Argentina del Acuerdo de Escazú por Ley 27566. Este cuerpo normativo tiene un articulado especial sobre acceso a justicia y la existencia de órganos estatales especializados.
Estos órganos estatales especializados previstos en el artículo 8 están sumamente vinculados a todo el otro andamiaje de acceso a justicia que tiene este acuerdo regional. Es decir, es muy difícil imaginarse un cumplimiento cabal de este acuerdo internacional si es que Argentina no pone en orden las decisiones respeto a quiénes son esos órganos especializados. Si miramos la exigencia del debido proceso en ese acuerdo, no cabe otra posibilidad que la creación de órganos especializados.
Por otra parte, en su artículo 9 habla del necesario resguardo a aquellas personas defensoras de los derechos humanos y ambientales. Y esto es, nuevamente un llamado a la actuación fiscal, porque manifiesta que se deben “tomar medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones”.
Verán que la discusión sobre los órganos especializados es un tanto antigua pero, a mi entender, necesaria.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ya hablaba de las facultades que debía tener el Ministerio Público, mucho antes de la reforma constitucional. (1987) Causa “Colombo Murúa” (Fallos: 310:2342): el PGN introduce la noción de intereses difusos y asumiendo su defensa.
Ya en el año 2008 tenemos un leading case “Mendoza, Beatriz Silvia” (Fallos: 331:1676).
-“En el trámite procesal que concluyó […], se ha dado a la Procuración General de la Nación la participación que corresponde con arreglo a los textos normativos aplicables…”
-“El Ministerio Público Fiscal cuenta con ingentes atribuciones en causas concernientes a la prevención y remediación de daños al medio ambiente, al punto que se le autoriza para hacerse parte en dichos procesos (art. 41, inc. a, ley 24.946)”
-“….y a la actuación que voluntariamente tomó dicho órgano si, […] fue debidamente notificado del pronunciamiento que admitió conocer sólo en las reclamaciones concernientes a la prevención, recomposición y reparación del daño colectivo …”
-“…invitado a participar en la audiencia pública fijada, como medida preliminar, para recibir de las partes la información recabada”
-“…tras dictaminar acerca de la competencia para radicar el proceso -en todas sus pretensiones- ante la instancia originaria (ley 24.946, art. 33, inc. a, ap. 1°),”
-“…para la ejecución del fallo, que la participación del Ministerio Público Fiscal en el trámite encomendado está reglada por los supuestos que contemplan los arts. 25, 39 y 41 de la ley 24.946 y, que de corresponder, la intervención será otorgada al representante que corresponda por razón del grado, materia y territorio”.
Para finalizar este análisis de la evolución de las fiscalías integrales quiero marcar dos momentos. Primero la Ley 5899 del 2015 de la provincia de Jujuy que crea el Fuero Ambiental de las Fiscalías Ambientales de la provincia, que muy recientemente acaba de integrar a los dos primeros fiscales integrales de Argentina. Se crean Fiscalías Ambientales Integrales en el ámbito del Ministerio Público Fiscal, dos Fiscalías Ambientales ante los Juzgados Ambientales y los órganos jurisdiccionales con competencia penal. Los Fiscales Ambientales tendrán, con competencia abarcativa, las siguientes atribuciones y deberes para abordar integralmente la problemática ambiental:
a) Extrajudiciales Administrativas.
b) Judiciales.
c) De Gestión Institucional.
FISCALÍAS AMBIENTALES: atribuciones y deberes
a) Extrajudiciales Administrativas:
I. Solicitar informes, realizar presentaciones o peticiones a organismos
II. Tomar vista obligatoria y actuar como fiscal de la ley en los procedimientos sancionatorios
IV. Concurrir, en caso necesario para el cumplimiento de sus cometidos, a las audiencias públicas que se lleven a cabo sobre cuestiones ambientales.
b) Judiciales:
I. Dictaminar en todas las causas que tramiten ante los Juzgados Ambientales
III. Promover y ejecutar la tutela jurisdiccional del ambiente
VI. Requerir la intervención pericial del Cuerpo de Investigaciones Científicas en cualquiera de los casos sometidos a su competencia
VIII. Instar métodos de solución alternativas de conflictos
IX. Contravencionales
X. Penales
c) De Gestión Institucional:
I. Realizar las tareas necesarias para obtener los datos que le permitan efectuar un mapa de las distintas causas penales y procedimientos contravencionales ambientales
II. Elaborar y remitir a la Legislatura un informe concerniente a su actuación y gestión para ser incorporado como un capítulo de los informes anuales sobre el estado del Ambiente Provincial
III. Participar honorariamente en consejos y comisiones parlamentarias
Quería rescatar esto porque vemos que la conflictividad ambiental es compleja y la única posibilidad de abordarla es teniendo una caja de herramientas complejas para atenderla. Entonces necesitamos que los intereses ambientales de la sociedad puedan ser vehiculizados a través de organismos públicos sumamente responsables y además dotados de capacidades especiales que puedan entender en las distintas esferas y grados de la conflictividad.
Esto es entendido así por una parte del Congreso Nacional y existe un Proyecto de Ley de creación de la Procuraduría de Protección Ambiental de La Nación, Expediente 6425-D-202. Esta procuraduría de alcance nacional podría entender en las distintas conflictividades, no dividida por áreas política sino ecológicas, ecosistemas, por áreas naturales. Por lo tanto, estas unidades tendrían una forma de identificación territorial que tiene que ver con problemas comunes.
