Por Julio Marcelo Conte-Grand, Procurador General de la provincia de Buenos Aires
El concepto de dignidad de la persona humana cobra vital relevancia al tiempo de definir el Plan Estratégico del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires –en adelante MPBA- a través de la Procuración General -cabeza del organismo- y las áreas de gestión que lo conforman, a saber, Ministerio Público Fiscal, Ministerio Público de la Defensa y Ministerio Público Tutelar.
El plan estratégico del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires parte del principio de centralidad de la persona para reconocer las esferas de desenvolvimiento de su vida y la búsqueda de seguridad y armonía en esos ámbitos.
En este orden de ideas, en primer lugar, se encuentra la familia, que es el núcleo primario de sociabilidad.
Es el ámbito precisamente en donde se desata con singular virulencia el flagelo de la violencia de género, afectando en modo directo a la víctima primaria e inmediatamente al resto de los integrantes de la familia, con dramáticas y muchas veces irreversibles consecuencias. Es por ello que una niña o niño que se cría en ese contexto instala como algo connatural dicha modalidad de trato y su socialización queda signada por la agresividad como modo normal de vinculación.
La gestión institucional del MPBA contempla primordialmente esta circunstancia y, en su mérito, ordena la política a implementar en el ámbito de su estricta competencia.
La consideración del flagelo de la violencia de género exige adoptar una visión integral y concretar políticas a partir de la utilización de herramientas diversas y en distintos ámbitos. Es lo que hacemos. Veamos algunas de ellas.
Apertura a la comunidad
a) Informe de Femicidios y Procesos Penales de Violencia Familiar y de Género de la provincia de Buenos Aires
Elaboración y publicación periódica del Informe de Femicidios y Procesos Penales de Violencia Familiar y de Género de la provincia de Buenos Aires. Se publica desde el año 2015 y el pasado 8 de marzo la Procuración General publicó dicho informe correspondiente al año 2020, cuya fuente principal es el Registro Penal de Violencia Familiar y de Género (REVIFAG).
El objetivo del informe es acercar a la sociedad la problemática de violencia familiar y de género en el ámbito penal, a través de datos cuantitativos que posibiliten la formulación de políticas públicas. En tal sentido, comprende todas las causas iniciadas por delitos ocurridos en un contexto de Violencia Familiar y/o de Género, consignados en el Registro Penal de Violencia Familiar y de Género -en adelante REVIFAG- y todas las investigaciones iniciadas por hechos considerados como femicidios.
El citado registro constituye un instrumento que brinda a los operadores judiciales una herramienta de trabajo para gestionar en forma digital las investigaciones penales preparatorias por delitos de violencia de género o familiar –es decir de los delitos ocurridos en el marco de la ley N° 12.569 y sus modificatorias y la ley N° 26.485- y permite la constatación de antecedentes de la situación de violencia abordada a través del acceso a datos útiles respecto de víctimas y agresores que coadyuven a la búsqueda de soluciones efectivas a la conflictividad.
En cuanto a la metodología y estructura del último informe, en el Capítulo Primero se presenta la descripción y caracterización de la cantidad de procesos penales asignados al REVIFAG por las Unidades Funcionales de Instrucción y Juicio (UFIJ) intervinientes en el año 2020, así como también un análisis de la información disponible respecto de los mismos, sus víctimas e imputados/sindicados. Se presenta una diferenciación de las víctimas a fin de visualizar cómo esta problemática afecta a mujeres y hombres, niñas y niños, procurando un estudio pormenorizado y específico de la violencia familiar y también de la violencia de género.
En el Capítulo Segundo se despliega la información referida a los femicidios consumados, describiendo su incidencia por departamento judicial y caracterizando a las víctimas, los imputados y sindicados, y la relación entre los mismos, así como aspectos de los hechos que permiten una mejor comprensión de la problemática.
En concreto, a fin de detectar los femicidios, se elaboraron una serie de indicadores en base al Protocolo latinoamericano de investigación de las muertes violentas de mujeres por razones de género (femicidio/feminicidio), del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres), a saber:
● La existencia previa de una relación familiar, sentimental, afectiva o de confianza en cualquier grado entre el agresor y la víctima.
● La presencia en la víctima de signos de violencia sexual.
● Ensañamiento en la violencia.
● La preexistencia de denuncias de violencia, amenazas o cualquier otro tipo, entre víctima e imputado/sindicado.
A partir de este análisis se agrupan los casos identificados como femicidios, independientemente, y esto es importante reiterarlo, de si fueron calificados a partir del inciso 11 del artículo 80 del Código Penal, y se descartan otras formas de homicidios dolosos con víctimas femeninas. Cabe destacar que la identificación de al menos uno de estos elementos denota la existencia de violencia de género, conformando el femicidio.
b) MPBA en las escuelas
En el marco de un proceso de apertura hacia la comunidad, con especial foco en el combate de la violencia de género, el Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires promovió un proyecto de particular trascendencia, por su impacto en la formación de la persona, que consiste en el impulso de la presencia institucional del organismo en las escuelas secundarias de la provincia.
La iniciativa tuvo origen en la suscripción del Acta Complementaria N° 2 al Convenio Marco de Asistencia y Cooperación entre el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires (2 de mayo de 2018). Ello tuvo lugar con motivo del Proyecto “Justo Vos” ─creado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación mediante Resolución N°431/2016─ con el objeto principal de coordinar acciones e iniciativas tendientes a proponer a la sociedad una noción amplia y abarcativa del concepto de Justicia como valor fundamental en la construcción de una sociedad enfocada al bien común; y del Proyecto “Educación para la Ciudadanía”, cuya finalidad es la realización de diversas acciones tendientes a aprovechar y potenciar distintos recursos educativos del Estado concernientes a la formación ciudadana, la educación en valores éticos, democráticos y republicanos, de libertad, paz, solidaridad, igualdad, justicia, responsabilidad y bien común.
Sobre dicha base normativa, el Ministerio Público se comprometió a que magistrados y funcionarios de las tres áreas de gestión designados por los Fiscales Generales y Defensores Generales departamentales concurran simultáneamente, en el espacio curricular de la materia “Construcción de Ciudadanía”, a las escuelas secundarias escogidas por la autoridad educativa provincial, a fin de informar misiones y funciones específicas; focalizar en el modo de efectuar una denuncia (especialmente a través de la aplicación “Mi Seguridad”), como también concientizar y prevenir especialmente hechos relacionados con la violencia de género y en los que, generalmente, resultan víctimas menores de edad, como el delito de grooming.
Se han realizado actividades en 140 escuelas públicas de la Provincia.
Con idéntico objeto, al mismo tiempo, bajo la convicción de que el diseño e implementación de la política criminal debe acompañar a una consecuente reformulación de la política educativa, la Procuración General ha enviado a la Dirección General de Cultura y Educación algunos ejes considerados relevantes en orden a su inclusión en la currícula de la escuela secundaria: la tutela de la dignidad de la persona humana; la familia como núcleo primario de sociabilidad y convivencia; el barrio como ámbito relacional de pertenencia y la tendencia natural de la persona humana a “ser social”.
Se trata de integrar a la visión clásica del sistema educativo, que pone el acento –adecuada pero insuficientemente— en el desarrollo de la dimensión intelectual de la persona, a fin de facilitarle el acceso al mundo laboral, una perspectiva que añada como sustancial el aprendizaje y evaluación de mecanismos idóneos para la constitución de relaciones familiares sólidas y armónicas, vínculos interpersonales pacíficos y duraderos, aptitudes comunicacionales, herramientas para resolver desacuerdos y conflictos, aceptar las diferencias, el conocimiento de lenguajes afectivos, la compatibilización de rasgos caracterológicos y temperamentos, conciencia de igual dignidad del hombre y la mujer, entre otros aspectos que hacen al desarrollo pleno de la persona.
c) Acompañamiento a las víctimas
Desde el 28 de diciembre de 2016 se definió como objetivo institucional predominante del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires la protección y acompañamiento de las víctimas, entre ellas muy especialmente las que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, como vértice de la pirámide resguardo.
Se trata de la recepción por parte del sistema acusatorio —vigente en la provincia de Buenos Aires a partir de la reforma constitucional de 1994— de la concepción de la víctima como sujeto eminente del proceso penal bajo condiciones de equilibrio institucional.
La víctima es titular de derechos constitucionales que se materializan en múltiples manifestaciones procesales orientadas al reconocimiento del papel protagónico que por su naturaleza le corresponde como titular del bien jurídico vulnerado que el proceso penal intenta recomponer.
Lo anterior se traduce, en términos generales, en la necesidad de escuchar a las víctimas de delitos —en los términos y como mínimo con el alcance de los arts. 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos—, así como a sus familiares, en todas las instancias y en diversas oportunidades procesales, informarles periódicamente acerca de la marcha del procedimiento y de las decisiones que impliquen un cierre anticipado o definitivo, asistirlas, acompañarlas y asegurar su tutela judicial efectiva.
En el marco de las competencias del Ministerio Público se destaca, entre diversos proyectos y programas orientados a la asistencia y protección de las víctimas, el diseño del Mapa Interactivo de Acompañamiento a las Víctimas presentado en la Jornada Internacional del 22 de agosto de 2018 “Fortaleciendo estrategias para la asistencia a la víctima”, a la que asistieron más de 600 personas.
Se trata de una plataforma mediante la cual se indican ubicaciones y referentes de los principales organismos (municipales, provinciales o nacionales) competentes en la materia: oficinas de género municipales receptoras de derivaciones de la línea telefónica 144, comisarías de la mujer, servicios locales y zonales, Centros de Asistencia a las Víctimas (CAV) dependientes del Ministerio Público, CAVAJ, CAJ, jefaturas regionales de la Dirección General de Cultura y Educación, Centros del Ministerio de Salud provincial, Asesorías de Menores e Incapaces y Casas de Justicia del Ministerio Público.
Es, en definitiva, un mapa que pone a disposición de los ciudadanos información dinámica y precisa acerca de los organismos estatales competentes en el acompañamiento y asistencia a las víctimas, especialmente de violencia familiar y de género.
Esta herramienta ha tenido una gran repercusión, con más de 40.302 visitas de usuarios desde su implementación.
Asimismo, para el mejoramiento del aplicativo, en marzo de 2019 se incorporó al Mapa Interactivo de Acompañamiento a las Víctimas una breve encuesta a fin de relevar información atinente a los usuarios, conocer su grado de satisfacción y cualquier sugerencia que consideren oportuna para optimizar el uso de la aplicación. La encuesta revela que el 90% de las personas afirmó que recomendaría el uso del MIAV, el 66,7% encontró fácilmente la oficina o centro que buscaba y el 53.8% intentaba saber dónde denunciar un delito.
También se han incluido links a los sitios web institucionales con el objeto de que la población acceda de manera directa e inmediata a información relevante de los organismos públicos que conforman la red, a través de un lenguaje claro que facilita la interacción con la comunidad.
Con ello, además de promover la transparencia y el acceso a la información, se incrementa la participación y colaboración ciudadana teniendo en miras la realización de la justicia a través de un mejor servicio.
d) Asistente Virtual del MPBA
El Asistente Virtual del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires, primer chatbot del Poder Judicial a nivel nacional, es parte del proyecto de omnicanalidad que se enmarca en el programa de transformación digital del organismo, a través del cual se instalaron, también, turneras en las oficinas de la defensa pública civil para mejorar la atención presencial y se ha desarrollado un sistema informático para detectar oportunidades de mejora del servicio.
Se encuentra disponible en el portal del Ministerio Público desde el 12 de septiembre de 2019. El objetivo del proyecto es acercar la justicia al ciudadano mediante la creación de un nuevo canal de atención que está abierto en todo momento y que se integra con otros canales para generar una experiencia judicial estandarizada.
Cualquier interesado puede por este medio, en cualquier momento, consultar en qué oficina formular una denuncia penal, presentar una denuncia online —a través de la App “Mi Seguridad” desarrollada por el Ministerio de Seguridad provincial—, averiguar qué documentación se necesita para iniciar un proceso civil, requerir asesoramiento jurídico gratuito por violencia familiar y conocer cuáles son sus derechos y garantías, entre otros servicios.
El proyecto ha sido coordinado por el Equipo MPBA 2050 y el software desarrollado por la Subsecretaría de Informática de la Procuración General sobre la base de dos herramientas primordiales, un QnA Maker que permite crear una capa de conversación de preguntas y respuestas, y, por otra parte, un servicio cognitivo destinado al procesamiento del lenguaje natural basado en Machine Learning.
Estándares de trabajo
a) Protocolo de investigación
El 3 de julio de 2018 la Procuración General de la provincia de Buenos Aires dictó la Resolución P.G. N.° 476/18 a través de la cual se aprobó el uso del Protocolo para la investigación y litigios de casos de muertes violentas de mujeres (femicidios)” adoptado por la Procuración General de la Nación mediante PGN N° 31/18 en el marco de la normativa vigente en la provincia de Buenos Aires.
Se trata de un instrumento de trabajo que indica con claridad cuáles son los supuestos típicos penales que abarca, las garantías y derechos que asisten a las partes en conflicto, las obligaciones estatales por parte de los operadores judiciales y las mecánicas necesarias que deben observar para realizar un abordaje integral de la cuestión en miras de responder a los mandatos legales nacionales y a los compromisos internacionales asumidos al respecto.
En simultáneo, a través del mismo acto de adhesión, se recomendó a los funcionarios y magistrados del Ministerio Público, en el ámbito de su competencia, la aplicación del referido protocolo, sin perjuicio de los protocolos o guías vigentes sobre la materia en los departamentos judiciales, en tanto sean compatibles con sus criterios rectores.
b) Protocolo de actuación ante casos de Violencia de Género
A través de la Resolución P.G. N.° 4/20, se aprobó el “Protocolo de seguimiento de casos de violencia de género”, que constituye una herramienta encaminada a consolidar un espacio de contención, seguimiento y orientación a toda persona del Ministerio Público que sufra violencia a causa de su identidad de género, en el marco del Acuerdo 3949 de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires —que instituyó una licencia para los supuestos de violencia sufrida por las integrantes del Poder Judicial—.
Dicho Protocolo del Ministerio Público prevé la intervención de un equipo interdisciplinario conformado por el área de personal, un equipo especializado en psicología y de la Secretaría de Control Disciplinario y Enjuiciamiento, para evaluar la eventual responsabilidad de agentes del Ministerio Público en la violencia.
c) Guía de Investigación del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires en casos de Violencia de Género
En noviembre de 2020 se creó una guía que tiene por objeto promover la incorporación de la perspectiva de género en la investigación penal. Para la elaboración de la misma, se tomó como modelo un documento elaborado por la Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres y la Dirección General de Políticas de Género del Ministerio Público de la Nación, denominado “Guía de Actuación en casos de Violencia Doméstica contra las Mujeres”.
Asimismo, se reunió la valiosa experiencia de diferentes representantes del Ministerio Público Fiscal de la provincia de Buenos Aires, que cotejaron el contenido del instrumento aludido con sus funciones diarias, poniendo a disposición aquellas buenas prácticas, conforme el diseño de abordaje que realizó cada Fiscal General, en función de la extensión territorial, la densidad demográfica y la realidad delictual de su departamento judicial.
Resolución P.G. N° 476/18: aprobó el “Protocolo para la investigación y litigios de casos de muertes violentas de mujeres (femicidios)”, adoptado por la Procuración General de la Nación P.G. N° 31/18, en el ámbito del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires.
La estructura funcional del MPBA y su vinculación con la violencia de género
a) Dos modelos de trabajo
En términos generales, puede afirmarse que existen, principalmente, dos modelos de trabajo en el ámbito de las fiscalías generales departamentales para combatir la violencia de género en la provincia de Buenos Aires.
Por un lado, se presenta, naturalmente, el modelo de especialización, muy difundido en diversas jurisdicciones del país. Se trata de promover la intervención de unidades de investigación especializadas en violencia de género en cada oportunidad en que se presente un caso alguno de cuyos elementos permita inferir que se podría tratar de un supuesto de violencia de género.
Asimismo, dichas unidades constituyen un fuero de atracción de investigaciones para los casos en los que se encuentren involucradas las partes como también para los hechos interrelacionados o en los casos en que el imputado registra denuncias anteriores.
En este modelo de trabajo existe un grupo de operadores judiciales con dedicación exclusiva a la materia.
En dicho sentido, el Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires cuenta con dependencias especializadas en la materia en todos los departamentos judiciales, sin perjuicio del modelo general de organización para combatir este peculiar fenómeno delictivo. En total se encuentran en funcionamiento 56 dependencias especializadas en el ámbito del Ministerio Público Fiscal y 29 dependencias dedicadas al abordaje de cuestiones atinentes a esta materia en el Ministerio Público de la Defensa.
Otro modelo de trabajo también adoptado en el ámbito del Ministerio Público consiste en la implementación de un mecanismo específico de tratamiento de estos casos bajo un dispositivo especial de trabajo que, sin acudir a la práctica de la especialización, genera las condiciones para una labor técnica bajo una perspectiva multidisciplinaria orientada a la detección de situaciones de alto riesgo.
Ante el ingreso de cada supuesto de presunta violencia de género se realiza una evaluación del nivel de riesgo del caso a partir de variables preestablecidas, de acuerdo a estándares internacionales —por ejemplo: las manifestaciones del denunciante, los antecedentes, las medidas cautelares en curso, entre otros— para luego, asignar el caso a la Unidad Funcional de Instrucción y Juicio de turno con tal advertencia.
En efecto, en cada Unidad Funcional de Instrucción y Juicio existe un funcionario referente del dispositivo para casos de violencia de género.
Las razones que conducen en cada departamento judicial a la elección entre una y otra modalidad de abordaje ─en ambos casos encaminadas a la búsqueda de la verdad y a garantizar la tutela judicial efectiva─ son múltiples, a saber, cantidad de casos, perfiles de los funcionarios, distribución territorial de las dependencias, entre otras.
b) Capacitación
Bajo la concepción de la capacitación continua —general y especializada— de los agentes como pauta estratégica de gestión, el Ministerio Público viene desplegando numerosas actividades de formación tendientes a fortalecer y profundizar la perspectiva de género en el abordaje de la violencia.
En esta reseña, corresponde mencionar particularmente la Resolución P.G. N° 672/19, de fecha 9 de octubre de 2019, que aprobó el plan de capacitación diseñado, planificado e implementado por el Centro de Capacitación de la Procuración General en la temática de género y violencia contra las mujeres, para las personas que se desempeñen en todos los niveles y jerarquías del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires.
En dicha oportunidad se estableció también el carácter obligatorio de una actividad de capacitación específica para ser realizada por todos los integrantes del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires, entre los meses de noviembre y diciembre de 2019.
Dicha actividad, denominada “Curso introductorio sobre perspectiva de género”, importa el cumplimiento de las previsiones de la ley N° 15.134 (Ley Micaela), y la adecuación ─mediante la actualización continua─ de la actuación de todos los agentes del organismo a los estándares internacionales de Derechos Humanos.
Por acta de fecha 19 de octubre de 2019 el Instituto Provincial de Género y Diversidad Sexual, en su carácter de autoridad de aplicación de la normativa citada, certificó que la propuesta del Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires respeta y contempla los contenidos establecidos por el instituto.
El Informe Anual sobre el cumplimiento de la Ley Micaela (artículo 7° de la ley N° 15.134) da cuenta que —al momento de su publicación— el 98,35% de la totalidad de los agentes del Ministerio Público completó el curso del año 2019 (8.420 personas). El 1,65% restante registra licencias médicas y/o circunstancias que impiden su cumplimiento.
En el año 2020, se constituyó una Mesa interna de trabajo integrada por referentes de las distintas áreas de gestión del Ministerio Público y de la Procuración General con el objetivo de reflexionar sobre los contenidos del Curso Micaela 2020, el método de evaluación y aprendizaje y los docentes responsables.
Observatorio de Violencia de Género del Consejo de Procuradores
El Ministerio Público de la provincia de Buenos Aires integra el Observatorio de Violencia de Género del Consejo de Procuradores, Fiscales, Defensores y Asesores Generales de la República Argentina, y del Consejo Federal de Política Criminal, que trabaja activamente con ONU MUJERES, que es la organización de las Naciones Unidas dedicada a promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres.
Entre otras acciones adoptadas en dicho marco, en 2019 se aprobó el documento denominado “Estandarización de Registros y Protocolos de Investigación de Femicidios” como producto de la necesidad de unificar criterios conceptuales y metodológicos con miras a comprender al femicidio exactamente de la misma forma en todos los Ministerios Públicos del país, y luego a partir de ello estandarizar algunos procesos tendientes a incorporar la perspectiva de género en las investigaciones penales de muertes violentas de mujeres y lograr así su detección y correcto enjuiciamiento, como así también su análisis y registración.
Dicho documento contiene una propuesta de “Protocolo para la detección y análisis de los casos de femicidios (Registros de Femicidios)”, que fue elaborada sobre la base de la experiencia que en la materia poseen los Ministerios Públicos Fiscales de la Nación y de las provincias de Chubut, Mendoza y Buenos Aires.
Esta propuesta pretende brindar una herramienta sencilla y fiable para identificar, caracterizar y medir el fenómeno abordado, a través de una serie de pautas que permiten brindar operatividad al concepto a partir de la definición de indicadores y pautas metodológicas que propendan a su detección, exploración y descripción. A su vez, impone estándares mínimos a la comparabilidad de los datos, técnicas a utilizar y tipo de análisis aplicable común a todas las jurisdicciones, lo que permite un abordaje federal completo.
